L?EVASIONE FISCALE IN ITALIA. COSA NON SI FA, COSA SI DOVREBBE FARE PER CONTRASTARLA/1

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Somme astronomiche, valutabili tra un quarto e un terzo del Pil, sfuggono ogni anno al controllo del fisco. Preso atto che questo governo si è occupato soprattutto di condoni, toccherà al prossimo cercare di definire – cosa non facile – una strategia efficace per riportare questo fenomeno sotto controllo. In questo articolo (primo di due) si cerca di mostrare come

Articolo di Fernando Di Nicola

L’evasione fiscale italiana, con la sua abnorme diffusione, è tornata sotto i riflettori a causa degli interventi previsti dalla finanziaria in corso di approvazione. Più che ai danni distributivi che essa produce, l’attenzione del legislatore sembra  però concentrata sulle crescenti esigenze di gettito e sulla riduzione del deficit pubblico.
Sul tema si può innanzitutto osservare che l’evasione fiscale si manifesta in Italia con un’intensità ben maggiore che negli altri paesi avanzati: stime recenti, anche di fonte Agenzia delle Entrate, danno l’imponibile occultato compreso tra un quarto ed un terzo del PIL. Vediamo allora cosa caratterizza il fenomeno in Italia, le strategie finora adottate e qualche possibile rimedio.

Le cause italiane
Una prima peculiarità dell’evasione italiana è data da un atteggiamento culturale tanto diffuso quanto infondato, per il quale è assai labile il nesso tra gettito e servizi di cui pure si usufruisce: si pensi all’enfasi data ai più alti livelli al “tax day”, o “giorno di liberazione dalle tasse”, nel quale si cesserebbe di lavorare “per lo Stato” e si inizierebbe finalmente a guadagnare per se stessi, come se le imposte versate non fossero servite a finanziare le infrastrutture pubbliche, la sanità, l’istruzione, la pubblica sicurezza, la giustizia ed altri servizi essenziali di cui usufruiamo quotidianamente. 
Una seconda peculiarità è la struttura produttiva e distributiva italiana, caratterizzata da un enorme numero di lavoratori autonomi, il cosiddetto “popolo delle partite IVA”, che con 5 milioni di soggetti rappresenta circa un quarto degli occupati italiani e si caratterizza inoltre per dimensioni decisamente piccole (si pensi al fatto che la maggioranza delle imprese personali e dei lavoratori autonomi non ha nemmeno un dipendente).   Poiché la piccola dimensione dell’impresa può convivere con organizzazione e contabilità ridotte e collocazione di nicchia nel mercato, accade che le piccole imprese ed i lavoratori autonomi minori (piccoli professionisti, artigiani, commercianti) tendano ad evadere le imposte in maggior misura, perlopiù attraverso la mancata certificazione dei corrispettivi (scontrini, ricevute, fatture).
 Gli effetti indesiderati dell’evasione
E’ il caso di ricordare che a parità di altre condizioni, quali il prodotto ed il reddito, la presenza di una ingente evasione produce una minore quantità di gettito, con conseguenze o di maggiore pressione su chi non vuole (o non può) evadere,  o di minori risorse da destinare ai “consumi collettivi” rispetto a quelli delle famiglie.  Ne deriva una minore “coesione sociale” e dell’azione redistributiva dello Stato, che per finanziare servizi collettivi toglie una quota del reddito ai cittadini in base al principio della progressività; ove tale sistema di prelievo viene applicato per intero ad una sola parte dei cittadini, risulta evidente il danno che subisce la parte che non evade.

I meccanismi dell’evasione
Non tutti i cittadini o gruppi economici hanno la stessa propensione ad evadere. Anche all’interno dei lavoratori autonomi e delle imprese, che fissano i prezzi e incassano i ricavi al lordo delle imposte da dichiarare e versare successivamente, avendo  quindi più possibilità di evadere, esistono differenze notevoli.
Il principale metodo di riduzione dell’imponibile e dell’imposta è quello di evitare la certificazione dei corrispettivi per beni o servizi resi (scontrini, ricevute, fatture). Una volta che si sia omessa tale certificazione, e che non si sia stati colti in flagranza, è estremamente difficile il recupero a tassazione dei redditi evasi, anche per i tempi estremamente ritardati del controllo tributario.  Inoltre, dati i costi, con un lieve occultamento dei ricavi si ottiene una ben più forte riduzione dell’imposta.
Se il meccanismo evasivo passa principalmente dall’occultamento dei corrispettivi, emergono due tipologie di operatori economici meno portati ad evadere:
1. i soggetti il cui fatturato è totalmente o prevalentemente indirizzato ad altre imprese interessate a fatturare ogni acquisto (tra le quali spiccano la pubblica amministrazione e le grandi imprese).
2. le imprese ed i professionisti di dimensioni economiche medio-grandi, caratterizzati cioè da una certa complessità del processo produttivo o distributivo, per i quali sarebbe piuttosto complesso, costoso e dannoso rinunciare ad una contabilità veritiera, in grado di agevolare il controllo di gestione ed in definitiva la redditività dell’attività stessa. 
Un altro importante fattore di differenziazione nella tendenza ad evadere è la natura della produzione: se si produce o commercializza un bene, fisicamente osservabile, trasportabile e controllabile, i margini per un occultamento della sua vendita sono oggettivamente minori che nel caso della prestazione di un servizio, per sua natura più immateriale e perciò meno soggetto a controllo fiscale.  Sono poi particolarmente incontrollabili i servizi a prestazione ripartita nel tempo (ad es. le cure dentistiche) piuttosto che quelli in cui la transazione è unica (ad es. il trasporto in taxi).
Infine, in parziale raccordo con quanto detto in tema di “cultura” dell’evasione, se si opera in un’area con consumatori più propensi a farsi rilasciare i corrispettivi, risulterà ovviamente più difficile evadere le imposte.
 
I controlli tributari e l’evoluzione dell’ultimo decennio
Di fronte ad un fenomeno così articolato e rilevante, la strategia dell’Amministrazione finanziaria  si fonda su più filoni di intervento:

  1. i controlli detti “strumentali” sulla certificazione dei corrispettivi (ricevute, fatture, scontrini fiscali) all’atto della cessione di un bene o di un servizio;
  2. i controlli “analitici” sulla contabilità, con riferimento sia alla sua veridicità, sia all’aderenza agli adempimenti;
  3. il controllo “automatizzato” (liquidazione) sulla corretta realizzazione delle dichiarazioni e dei versamenti conseguenti;
  4. il controllo “induttivo”, cioè in qualche modo statistico e forfetario, di variabile complessità.

Controlli sulla certificazione dei corrispettivi
Il controllo sulla certificazione dei corrispettivi è funzionale all’efficacia del controllo analitico, come detto fortemente dipendente dall’attendibilità dei ricavi dichiarati. Si tratta di un’attività costosa in termini di risorse umane e difficile dal punto di vista operativo, svolta dalla Guardia di finanza attraverso una capillare presenza sul territorio.
La rilevanza di questo strumento dipende sia dalla effettività del potere deterrente dell’azione di controllo, cioè sulla numerosità e validità dei controlli nonché sull’effettiva e tempestiva emissione di cartelle di riscossione, sia sul peso che si vuole attribuire al controllo analitico, per il quale l’imponibile e l’imposta sono determinati dalle differenze tra componenti positivi e negativi documentati.
Mentre con la riforma Visentini, fondata sull’accertamento analitico del reddito, i controlli sui corrispettivi erano centrali, l’orientamento prevalso nell’ultimo decennio è stato quello di dare sempre meno importanza a questo strumento.

Verifiche e contabilità analitica
Nonostante sia stato depotenziato il controllo sui corrispettivi, le verifiche della contabilità analitica continuano ad avere stranamente un grosso ruolo nella attività degli organi di controllo.  Sia Guardia di Finanza che Uffici destinano ampia parte della propria capacità operativa (risorse umane) alle verifiche, generali o parziali, ed anzi recenti norme impongono agli organi di controllo l’effettuazione di verifiche di questo tipo con una prefissata periodicità.
Poiché la principale modalità di questi controlli si fonda sulla consultazione delle scritture contabili e delle dichiarazioni, disponibili solo dopo un certo tempo, questo tipo di verifiche può individuare solo una piccola parte dell’eventuale azione evasiva svolta, tanto più se il minore potere deterrente dei controlli strumentali ha reso più agevole la costruzione di scritture contabili formalmente perfette ma sostanzialmente false e funzionali ad un’ingente evasione.
 I controlli automatizzati
Questa parte è la più semplice, basandosi sul mero controllo della coerenza interna di quanto dichiarato dal contribuente stesso.  Si tratta quindi di controllare la coerenza dei valori contenuti nelle varie dichiarazioni e/o di verificare che vi sia congruenza tra quanto dichiarato e quanto versato-riscosso.
Questo strumento si è andato rafforzando con la crescita delle tecnologie informatiche disponibili e con l’evoluzione organizzativa del cosiddetto fisco telematico, cioè della crescente tendenza ad una interazione fisco-contribuente fondata su dichiarazioni e versamenti informatici, ben codificati e scambiabili per via telematica.
Tuttavia, la persistenza di dati ancora incongruenti comporta ancora l’emissione automatizzata di numerose “cartelle pazze”, cioè cartelle di pagamento infondate che obbligano il contribuente ad una faticosa opera di rettifica presso gli Uffici del fisco (o al pagamento di importi non elevati pur di evitare la costosa e stressante trafila burocratica).

Gli accertamenti induttivi del reddito. Gli studi di settore
Il filone che ha avuto il maggiore impulso nell’ultimo decennio è stato quello della determinazione “induttiva” dei redditi: a partire da indicatori più o meno numerosi ed efficienti, viene stimato un reddito o un ricavo considerato come “probabile”, o “minimo”, ed il fisco può avviare procedure di accertamento su queste basi.  Si tratta con tutta evidenza di una deroga al principio della tassazione sulla base del reddito effettivo, quello ad es. sulla base del quale un dipendente paga la sua Irpef.  Tuttavia, nelle intenzioni dei propugnatori di questi strumenti vi è la possibilità di superare al tempo stesso gli alti costi della determinazione analitica, con i relativi controlli, e il basso gettito che questi determinano.
Con questi presupposti sono stati sviluppati diversi metodi (studi di settore, redditometro, selezione evasori totali) indirizzati alla stima del reddito dell’impresa come della persona fisica e fondati su livelli molto diversi di complessità e fondatezza statistica. 
Gli studi di settore  hanno consentito in particolare un certo aumento di gettito proveniente dalle categorie del lavoro autonomo e d’impresa, anche se è in parte discrezionale la misurazione di quanta parte del maggior gettito sia riconducibile all’operare degli studi di settore.
Restano però irrisolti due grossi problemi:

  1. gli studi sono sempre stime statistiche, e come tali caratterizzate da medie e varianze interne.  Questo vuol dire che dietro una stima puntuale ci sono sempre una molteplicità di soggetti caratterizzati da redditività diverse,  e gli studi tendono a colpire i soggetti meno performanti, cioè quelli che guadagnano meno della loro media di gruppo e che si vedono costretti a pagare imposte “medie” o ad affrontare difficili, costose ed incerte vertenze di contenzioso con il fisco.
  2. in quanto stime da utilizzare con cautela, l’uso di soglie minori “di tolleranza” di fatto lascia mediamente fuori dalla tassazione le quote di reddito che un operatore percepisce al di sopra di quanto ritenuto sufficiente dal fisco.  In altre parole, l’autonomo di successo (quello che nel suo campo riesce a guadagnare più della soglia inferiore di gruppo) tenderà a pagare aliquote e imposte inferiori a quelle che gli spetterebbero sulla base del reddito prodotto, e ciò è una chiara iniquità orizzontale sia verso i suoi concorrenti, sia verso i percettori di redditi di altra natura soggetti pienamente all’Irpef.

Per entrambi i casi è cruciale l’ipotesi che viene sposata sulla varianza osservata: all’interno di un gruppo (ad es. i baristi di Roma) la propensione ad evadere è costante, ed allora le differenze osservate sono riconducibili alle diverse abilità (o a condizioni casualmente favorevoli), oppure sono costanti le abilità, ed allora le differenze sono ascrivibili al diverso grado di evasione?
Sugli studi di settore va ancora osservato che la stima statistica è fondata sui ricavi dichiarati e non su quelli verificati o corretti in qualche modo per tener conto dell’evasione media.  Ciò implica che se la propensione ad evadere è molto alta all’interno di un determinato gruppo, le stesse stime sono influenzate da questo dato e portano a chiedere a questi contribuenti imposte inferiori.
Infine, poiché gli studi portano a definire un ricavo mentre le imposte sono dovute sul reddito, è possibile per il contribuente manovrare parzialmente i costi per minimizzare reddito e imposta dovuta; questo fenomeno è più rilevante nel campo dei servizi, dove  sono più labili i “coefficienti tecnici” medi di produzione che legano i costi ai ricavi.

Redditometro e dintorni
Per chi non  possiede partita Iva sono stati sviluppati metodi induttivi anche per la stima di un reddito minimo di una persona, o di un nucleo familiare. Si tratta in questo caso principalmente del cosiddetto “redditometro” (da non confondere con il “riccometro” o ISEE), il quale è basato sull’osservazione (per quanto possibile in forma automatica) delle spese e delle condizioni patrimoniali di un cittadino, in base alle quali si perviene alla stima di un reddito minimo a questi attribuibile.
L’obbiettivo è chiaramente ambizioso, e la disponibilità informatica di dati numerosi recenti ed attendibili è ben lontana da una concreta attuazione.  Tuttavia, se la metodologia fosse sufficientemente articolata ed efficace (cosa che purtroppo non è, nonostante due diversi Ministri delle finanze hanno chiesto ed ottenuto ai propri tecnici metodologie più efficienti), questo strumento potrebbe essere utile quale indicatore e selettore di rischio piuttosto che come quantificatore automatizzato di maggiore imposta per l’accertamento.
Maggiore fortuna ha invece avuto l’ISEE, l’indicatore della situazione economica familiare utilizzato per erogare i servizi sociali a costo agevolato.  Pur non essendo direttamente uno strumento tributario di determinazione del reddito imponibile, esso ha comunque la valenza di misuratore di una capacità reddituale che in qualche modo cerca di tener conto anche dell’evasione pregressa.
Un forte limite del riccometro, come d’altronde del redditometro, è la sostanziale assenza di controllabilità rapida e completa dei redditi e patrimoni finanziari.  Una prima e timida norma del 1991, tesa a consentire il controllo automatico del solo numero ed identificativo dei conti bancari e nei soli casi di controllo tributario già avviato per un determinato soggetto (la cosiddetta “anagrafe dei conti bancari”), è rimasta di fatto inattuata, nonostante lo sviluppo economico e finanziario la hanno resa comunque piuttosto obsoleta, in quanto limitante i poteri di indagine “ex ante” (cioè le richieste tese ad identificare individui da controllare e non solo ad approfondire controlli già in atto) ed i movimenti finanziari considerabili.

Accertamenti bancari "telematici": solo parole
Una seconda normativa, sempre limitata a richieste nominative per soggetti già in fase di controllo, è stata introdotta con la finanziaria 2005 allo scopo di potenziare gli articoli 32 e 51 del DPR n.600/1973 sull’accertamento e, per questa via, rendere più agile ed efficiente lo strumento, sia attraverso lo scambio telematico tra organi di controllo fiscale e sistema bancario, sia completando la gamma dei rapporti finanziari considerabili. Tuttavia, al momento la strada sembra essere la stessa infruttuosa della legge 413/1991, e cioè di un’interminabile messa a punto di decreti attuativi che di fatto sancisce l’inutilizzabilità dello strumento.

(segue)

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