LAPADULA, DI MAJO, LEON, PEDONE, VITALE: NO ALL?AUTHORITY SUI CONTI PUBBLICI, BASTA UNA COMMISSIONE

articolo

In vista della formazione del nuovo governo si
fa sempre più strada l’idea di provvedere a una verifica dei conti
pubblici, per evitare un tormentone sul presunto “buco” come quello che
tanto ha inquinato il dibattito politico nella passata legislatura. Si
tratta, però, di stabilire "come" dovrà essere effettuata questa
verifica. Contrappunti.info – che già si era occupata del problema
all’inizio della campagna elettorale – lo ha chiesto al responsabile
economico della Cgil, Beniamino Lapadula, e a quattro esperti di
economia e finanza pubblica: Antonio di Majo, Paolo Leon, Antonio
Pedone e Marco Vitale.

C’è chi pensa che il compito di una verifica sui
conti pubblici dovrebbe essere affidato a un’Authority indipendente, in grado
di dare le massime garanzie di obiettività. Secondo Beniamino Lapadula, responsabile economico della Cgil, Antonio di Majo, ordinario di scienza delle finanze presso l’Università Roma 3, Paolo Leon, ordinario di Economia pubblica presso la stessa Università, Antonio Pedone, ordinario di Scienza delle finanze presso l’Università di Roma La Sapienza, Marco Vitale,
economista d’impresa, una due
diligence
è opportuna ma va esclusa la nomina di un’Autorità apposita.
 
In particolare secondo Lapadula nei conti del passato governo ci sono
molte poste inattendibili, per non dire truccate, con previsioni di
entrata gonfiate e previsioni di uscita sottostimate (dalle spese
per il pubblico impiego e per consumi intermedi al fondo per i
co-finanziamenti europei). C’è quindi l’assoluta necessità di evitare
un lungo, defatigante contenzioso sull’effettiva situazione della
finanza pubblica. La proposta di istituire un’Autorithy per i conti
pubblici – osserva però Lapadula – è una risposta sbagliata a un
problema reale. L’operazione verità dovrebbe essere affidata ad una
commissione “ad hoc” con il compito di concludere i propri lavori prima
del varo del prossimo Dpef. Non occorre, infatti, molto tempo per far
luce almeno sui principali capitoli che rendono inaffidabili le
previsioni del governo uscente. Contrari all’ipotesi
dell’Authority anche  Marco Vitale ("dobbiamo smetterla con queste
fughe in avanti quando qualcosa non
funziona"), Di Majo, Leon. Per Pedone se ne potrebbe semmai parlare in
un secondo momento, dopo averne approfondito l’eventuale opportunità,
pensarci ora in maniera frettolosa sarebbe un errore.

Tutti gli esperti interrogati da Contrappunti.info concordano, con
varie sfumature, sull’opportunità di costituire una Commissione con il
compito di accertare in tempi rapidi la situazione effettiva della
Finanza pubblica. Commissione alla quale, come sottolinea Antonio
Pedone,
dovranno essere attribuiti i necessari poteri in materia di
accesso alle informazioni disponibili, di collaborazione e confronto
con tutte le altre istituzioni operanti nel settore e di coordinamento
sul piano dello svolgimento delle varie attività.

Tutti insistono sulla necessità che l’esame riguardi anche gli enti più
lontani dal centro con la loro situazione debitoria e patrimoniale.
Paolo Leon
sottolinea l’importanza del controllo del debito sommerso:
accertando, ad esempio, di quanto si sono allungati i tempi di
pagamento dei debiti e qual è lo sbilancio tra acquisti e vendite.
Occorrerà anche rivalutare le stime di entrate da fonti straordinarie,
comprese le vendite di beni patrimoniali, rilevando, se possibile, il
valore del venduto rispetto ai valori di mercato.


Marco Vitale,
pur convinto anche lui che la proposta dell’Authority
"risponde alla indubbia esigenza di evitare di trovarsi  in una rissa
di numeri, veri o manipolati, del tipo di quella sollevata dal Ministro
Tremonti all’inizio della sua onorata ma non positiva carriera di
Ministro dell’Economia", è però nettamente contrario all’istituzione di
nuove Authority (creare una nuova Authority ogni volta che ci
accorgiamo che qualche pezzo dello Stato non funziona, invece di
cercare di sistemarlo, è una cosa assolutamente irrazionale). Bene
invece un gruppo di lavoro istruttorio ad hoc per coadiuvare il
Ministro e la Ragioneria a fare il punto completo. E poi cercare di
dare indipendenza alla Ragioneria e di modernizzare completamente il
ruolo della Corte dei Conti.

Secondo Paolo Leon, la Commissione incaricata di fare luce sui conti non
dovrebbe limitarsi a realizzare la verifica post-elettorale ma anche
avviare la costruzione di “uno zero base budget dello Stato centrale”
come premessa per una vera riforma della contabilità pubblica.
Nell’ambito di questo compito, la Commissione dovrebbe raccomandare al
Governo e al Parlamento quale istituzione stabile dovrà sostituirla o
quali nuove forme deve assumere la vigilanza della Corte dei Conti.


Antonio di Majo
ribadisce che il problema fondamentale non è quello di
verificare “una tantum” lo stato effettivo dei conti pubblici (cosa
comunque importante in vista dell’insediamento del prossimo governo) ma
di realizzare un controllo “continuo” dell’andamento della finanza
pubblica. Come accedere alle informazioni raccolte dalle
amministrazioni esistenti assicurandone la veridicità? Forse una
maggiore indipendenza dal Governo e un maggiore collegamento con il
Parlamento servirebbe. Un consiglio di "veri" esperti poco retribuiti
(per evitare la deriva feudale), potrebbe affiancarsi all’Istat e alla
Ragioneria per controllare la bontà, e garantire la corretta
diffusione, delle informazioni.

Anche secondo Antonio Pedone si tratterebbe di valutare l’attendibilità e
l’accuratezza delle previsioni di bilancio allo scopo di quantificare
gli oneri connessi alle varie leggi e controllare l’adeguatezza dei
mezzi di copertura indicati a norma dell’art. 81 della Costituzione.
Sarà necessario vagliare gli effetti di interventi discrezionali di
carattere legislativo e amministrativo (dalle misure taglia-spese ai
cash limits, dai targets di gettito alle misure anti-evasione). In
particolare, si potrebbe valutare il grado di flessibilità e
manovrabilità delle principali voci di bilancio e l’adottabilità dei
vari tipi di strumenti richiesti sotto il profilo amministrativo,
legislativo, economico e sociale.

Ecco i testi delle risposte.

Beniamino Lapadula – responsabile economico Cgil

La proposta di istituire un’Autorithy per i conti pubblici è una
risposta sbagliata a un problema vero. C’è l’assoluta necessità di
evitare un lungo, defatigante contenzioso sull’effettiva situazione
della finanza pubblica. L’operazione verità dovrebbe essere affidata ad
una commissione “ad hoc” con il compito di concludere i propri lavori
prima del varo del prossimo Dpef. Non occorre, infatti, molto tempo per
far luce almeno sui principali capitoli che rendono inaffidabili le
previsioni del governo uscente. In un secondo momento si dovrà chiedere
alla Ragioneria un’accurata due-diligence. L’assoluta non attendibilità
riguarda le seguenti voci:

  1. spese per il pubblico impiego: i tendenziali non solo non
    includono l’inflazione programmata (cosa che a fine periodo previsivo
    produce sistematicamente una maggiore spesa di circa 1 punto di Pil),
    ma addirittura presentano un profilo di riduzione in cifra assoluta della
    spesa.
  2. spese per consumi intermedi: ci ripropongono obiettivi di
    risparmio palesemente irraggiungibili come si evince dai conti
    consuntivi degli scorsi anni (lo scostamento annuo è stato mediamente
    pari a 10 miliardi).
  3. Fondo per i co-finanziamenti europei: si prevede uno slittamento
    al 2009 di 16 miliardi di euro con l’azzeramento del fondo nel
    2006-2007-2008. Si tratta di un’operazione truffaldina perché o si
    rinuncia ai finanziamenti europei o si occultano le spese.
  4. Quadro macro-economico: si continuano a sovrastimare i profili di crescita del Pil.

Per migliorare, invece, in modo permanente trasparenza, prevedibilità e
controllabilità dei conti pubblici non occorre una ennesima Autorithy,
basta rafforzare le strutture esistenti e migliorare le procedure di
bilancio. Occorre aumentare l’indipendenza dell’Istat e dell’Isae
spostando a livello parlamentare le nomine dei Presidenti e garantire
più autonomia alla Ragioneria (prevedendo, ad esempio, un mandato di
sette anni non rinnovabile per il Ragioniere Generale dello Stato e un
parere vincolante delle Commissioni parlamentari). Bisogna inoltre,
rafforzare in modo significativo la struttura dei Servizi bilancio
parlamentari (anche attraverso la loro unificazione) per dar vita ad
una reale dialettica in materia di previsioni e coperture. Per quanto
concerne le procedure riveste assoluta priorità l’obbligo di relazioni
tecniche accurate anche per gli emendamenti parlamentari accolti dal
governo (in molte occasioni, infatti, si è usata questa tecnica per
evitare il reperimento di reali coperture).

Antonio di Majo, docente di Scienza delle finanze presso l’Università Roma 3

Il problema fondamentale è quello di un controllo (con brutta parola
"monitoraggio") continuo dell’andamento delle finanze pubbliche e non
di indagini occasionali, che meglio si prestano all’analisi di
particolari problemi ovvero sono necessarie in occasione di
stravolgimenti particolari (dopoguerra, ecc.).

Credo che la struttura della Ragioneria dello Stato sia attualmente in
grado di assolvere, almeno all’ottanta per cento, questo compito.
Inoltre, in conseguenza del Trattato di Maastricht, anche l’Istat e
l’Eurostat svolgono importanti funzioni di controllo, come anche
l’opinione pubblica ha avuto occasione di scoprire di recente.

I problemi sono quindi:

a) quello di una completa e tempestiva rilevazione dello stato di tutta
la finanza pubblica (inclusi gli enti più lontani dal centro con la
loro situazione debitoria e, in generale, patrimoniale);

b) quello di una corretta e veritiera trasmissione delle informazioni esistenti "da qualche parte".

Quest’ultimo problema può alimentare la tentazione di costituire una di
quelle commissioni (tanto deprecate da Einaudi nelle sue prediche
inutili) composte da persone "autorevoli" (in genere perchè amiche di
potentati politici) che cercano di tutelare gli interessi dei mandanti
e, simultaneamente, attribuirsi notevoli emolumenti. Capisco che
bisogna evitare il qualunquismo, ma non se ne può più di "Authorities".

Come accedere alle informazioni raccolte dalle amministrazioni
esistenti assicurandone la veridicità? Forse una maggiore indipendenza
dal Governo e un maggiore collegamento con il Parlamento servirebbe. Un
consiglio di "veri" esperti ( nominati da chi?), poco retribuiti (per
evitare la deriva feudale), potrebbe affiancarsi all’Istat e alla
Ragioneria per controllare la bontà, e garantire la corretta
diffusione, delle informazioni.

Sul punto a) potrebbe effettivamente servire, invece, un gruppo di
lavoro temporaneo per accertare la situazione (Commissione di indagine
parlamentare, come nel passato, altro?) e proporre le eventuali
riorganizzazioni permanenti necessarie ad assicurare la rilevazione,
prima, delle informazioni mancanti e – dopo – la loro corretta
diffusione. Importante è il raggiungimento dell’obiettivo , e non la
solita "sistemazione" di "parenti e amici".

Per la mia modesta conoscenza della Finanza  pubblica, posso assicurare
che non è difficile rendersi conto di "grossi buchi" in conti trasmessi
con un certo dettaglio dagli attuali rilevatori e controllori dei conti
pubblici (inclusa la Corte dei Conti).

Paolo Leon, docente di Economia pubblica presso l’Università Roma 3

Idealmente, dovrebbe formarsi una commissione parlamentare per
l’indagine sulla situazione della finanza pubblica. Questa, però,
impiegherebbe troppo tempo per ottenere risultati utili per la
finanziaria del 2007. Tra le diverse ipotesi, anche se l’esistenza di
un’Authority apposita rafforzerebbe la nostra posizione nei confronti
della Ue, propendo per l’istituzione di una commissione ad hoc, presso
la Presidenza del Consiglio, che utilizzi Ragionerie, Istat, Corte dei
Conti per accertare la situazione complessiva, articolandola per
livelli istituzionali, per singole autorità entro i livelli (ministeri,
agenzie), senza escludere gli enti di rilievo costituzionale.

La commissione dovrebbe avvalersi di uno staff competente a propria
disposizione, distaccato dalle amministrazioni, e protetto rispetto a
future "vendette". Poiché la parte di debito nascosta può essere molto
grande, occorrerà mostrare separatamente il debito come definito in
sede UE e il debito totale, compreso quello sommerso. A questo
proposito, sarà bene accertare anche qual è lo sbilancio tra acquisti e
vendite delle amministrazioni pubbliche, verificando quanto si sono
allungati i tempi di pagamento dei debiti. Occorrerà anche che la
Commissione rivaluti le stime di entrata da fonti straordinarie,
comprese le vendite di beni patrimoniali e, se possibile, rilevare il
valore del venduto rispetto ai valori di mercato.

Non è da escludere un esame della variazione di valore delle proprietà
mobiliari del Tesoro, e del comportamento del Tesoro nel gestire tali
proprietà, per verificare se è possibile ottenere una miglior gestione
(e perciò valore) da tali proprietà.

Infine, la costruzione di uno zero base budget per lo Stato centrale
potrebbe essere avviata dalla Commissione, come esempio e stimolo per
una vera riforma della contabilità pubblica. Nell’ambito di questo
compito, la Commissione dovrebbe raccomandare al Governo e al
Parlamento quale istituzione stabile dovrà sostituirla o quali nuove
forme deve assumere la vigilanza della Corte dei Conti.

Antonio Pedone, docente di Scienza delle finanze presso l’università di Roma “La Sapienza”

Perché l’istituzione di una Commissione sui conti pubblici possa
risultare di una qualche utilità, e non sia fattore di ulteriore
confusione, occorre definire bene gli obiettivi, i poteri, le
responsabilità e, conseguentemente, la sua composizione, organizzazione
e collocazione.

Gli obiettivi possono essere molto numerosi e diversi, e, anche se
ambiziosi, dovranno essere realistici e realizzabili entro precise
scadenze temporali. In sostanza, tutti gli obiettivi possono ricondursi
a fornire un contributo al miglioramento della trasparenza,
prevedibilità e controllabilità dei conti pubblici.

Sul piano della trasparenza, si tratta non solo di migliorare la
leggibilità e comprensibilità dei documenti di bilancio (riordinandone
il numero e la struttura), ma soprattutto di verificare l’adozione
degli standard e delle migliori pratiche disponibili a livello
internazionale. In particolare, si tratterebbe di seguire
l’applicazione di metodologie di contabilizzazione basate sui criteri
che assicurino la completezza, veridicità e significatività dei dati,
aiutando a chiarire i fattori che spiegano lo scostamento, ad esempio,
tra andamento del fabbisogno di cassa e dell’indebitamento netto, e tra
quest’ultimo e la variazione dello stock di debito pubblico. Ci si può
però chiedere quanto lo svolgimento di tali compiti non spetterebbe già
all’ISTAT e alla Commissione per la garanzia dell’informazione
statistica.

Sul piano della prevedibilità delle voci di bilancio, si tratterebbe di
valutare l’attendibilità e l’accuratezza delle previsioni di bilancio
effettuate a vari fini; per esempio, per quantificare gli oneri
connessi alle varie leggi e misurare l’adeguatezza dei mezzi di
copertura indicati a norma dell’art. 81 Costituzione, o per formulare
(da parte dei governi nazionali) e verificare (da parte della
Commissione Europa) le stime contenute nei programmi di stabilità
presentati a norma del Patto di Stabilità e Crescita. Si potrebbero poi
confrontare le previsioni di andamento tendenziale formulate a
legislazione vigente e a politiche invariate, cercando di identificare
i fattori che spiegano maggiormente l’andamento delle singole voci di
spesa o di entrata di bilancio. Anche in questo caso, però, ci si può
chiedere quanto lo svolgimento di tali compiti non sia già (o vada)
attribuito a istituti quali l’ISAE o allo stesso Ministero
dell’Economia e delle finanze, o anche agli Uffici di bilancio delle
Camere.

Sul piano della controllabilità delle voci di bilancio, si tratterebbe
di valutare non solo i fattori (connessi all’evoluzione dell’economia e
ai comportamenti individuali) che influenzano l’andamento delle singole
voci di bilancio, ma soprattutto gli effetti di interventi
discrezionali di carattere legislativo e amministrativo (dalle misure
taglia-spese ai cash limits, dai targets di gettito alle misure
anti-evasione). In particolare, si potrebbe valutare il grado di
flessibilità e manovrabilità delle principali voci di bilancio, e
l’adottabilità dei vari tipi di strumenti richiesti sotto il profilo
amministrativo, legislativo, economico e sociale. Anche in questo caso
ci si può chiedere quanto tali compiti non siano già assegnati ad una
qualche policy unit presso il MEF o la Banca d’Italia e in parte svolti
di fatto anche presso alcuni istituti di ricerca economica privati.

Solo una volta che sia stato chiaramente deciso quali siano i compiti
effettivamente assegnati alla Commissione per contribuire al
miglioramento della trasparenza, prevedibilità e controllabilità dei
conti pubblici, si potranno definire e attribuire alla Commissione i
poteri in materia di accesso alle informazioni disponibili, di

collaborazione e confronto con tutte le altre istituzioni operanti nel
settore, e di coordinamento sul piano dello svolgimento delle varie
attività. Così si potrebbero definire le responsabilità della
Commissione prevedendo che, in relazione ai compiti e ai poteri ad essa
assegnati, entro un termine prefissato (6 mesi?) dalla sua istituzione
o insediamento, venga presentato un dettagliato programma di lavoro da
sottoporre all’approvazione parlamentare (o governativa), e un
resoconto periodico e pubblico sulla sua attuazione.

Dai più o meno ampi compiti, poteri e responsabilità assegnati alla
Commissione, deriverebbero i criteri per la sua composizione,
organizzazione e collocazione, che ha scarso senso voler definire in
astratto senza aver prima definito quali compiti dovrà svolgere, con
quali poteri e responsabilità.

Quanto all’eventuale Authority, sarebbe un errore pensare oggi in
maniera frettolosa ad una sua istituzione. Semmai sarà la Commissione
stessa a valutarne l’opportunità e a suggerire – in caso affermativo –
le modalità di istituzione.

Marco Vitale, Economista d’impresa

 

La proposta dell’Authority risponde alla indubbia esigenza di evitare
di trovarsi in una rissa di numeri, veri o manipolati, del tipo di
quella sollevata dal Ministro Tremonti all’inizio della sua onorata ma
non positiva carriera di Ministro dell’Economia.

Pur prendendo atto della bontà delle intenzioni esprimo parere
fortemente contrario all’idea di un’Authority contabile indipendente.
Dobbiamo smetterla con queste fughe in avanti quando qualcosa non
funziona. Sarebbe come dire: perché è chiaro che la Vigilanza della
Banca d’Italia da qualche anno non funziona più, almeno per le cose più
gravi, introduciamo un’authority che vigili sulla vigilanza., Ma poi
chi vigila sull’authority che vigila sulla vigilanza? Al termine di
questa spirale c’è solo Dio, come illustra l’efficace detto napoletano:
“Lassammo fa’ a Dio”.

E’ meglio puntare sul potenziamento e modernizzazione della Ragioneria
dello Stato elevando puntelli e mura a sostegno della sua indipendenza,
anche in via legislativa. Indipendenza che non potrà mai essere totale
ma potrà essere professionalmente forte. Chiunque ha un mandato
professionale da svolgere non deve tradire i principi ed i contenuti
del suo mandato: quella è l’essenza dell’indipendenza possibile.

Potrà, invece, essere utile un gruppo di lavoro istruttorio ad hoc solo
per coadiuvare il Ministro e la Ragioneria a fare il punto completo. I
temi da sviluppare sono ben delineati da Paolo Leon. Sono però in
disaccordo che si debba trattare di una commissione parlamentare. Deve
trattarsi di un gruppo tecnico ad hoc a tempo breve predeterminato (non
più di sei mesi).

Penso infine che debba essere ripensata alla radice e modernizzata
completamente  la funzione della Corte dei Conti, ma qui bisogna
avviare un lavoro di grande impegno che non potrà non impiegare alcuni
anni.

Penso anche che, in ogni caso, Prodi dovrebbe lanciare il grande
obiettivo di portare il debito pubblico sotto l’80% del PIL in tre
anni. Questa è la nuova grande sfida. Senza questo nessuna politica
economica è possibile e credibile.

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